здание Совета Европы
Европейская Конвенция о защите прав человека: право и практика
Европейская Конвенция о защите прав человека: право и практика
Новоcти
Библиoграфия
Вoпросы и oтветы
Сcылки

Rambler's Top100
Рейтинг@Mail.ru
Назад Оглавление Вперед

2. В соответствии с Конституцией Российской Федерации многонациональный российский народ, будучи носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации, осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (статья 3); граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления на основе принципа равенства (статья 32, части 1 и 2; статья 19, части 1 и 2).

Признавая и гарантируя в качестве одной из основ конституционного строя местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно и органы которого не входят в систему органов государственной власти, Конституция Российской Федерации устанавливает, что оно осуществляется гражданами в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления и обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, которой органы местного самоуправления управляют самостоятельно (статьи 12 и 130; статья 131, часть 1; статья 132, часть 1).

По смыслу приведенных конституционных положений, право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, которое признается и гарантируется в Российской Федерации наряду с другими правами и свободами человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 17, часть 1, Конституции Российской Федерации), представляет собой неотъемлемый элемент конституционно-правового статуса гражданина в демократическом обществе и призвано гарантировать каждому гражданину на основе принципа равенства право без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений участвовать в осуществлении местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей. Этим положениям Конституции Российской Федерации корреспондируют положения Европейской хартии местного самоуправления, которая также рассматривает местное самоуправление в качестве одной из основ любого демократического строя и устанавливает в числе демократических стандартов в этой области осуществление права на местное самоуправление советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования (статья 3).

2.1. Определяя способы и условия реализации гражданами Российской Федерации гарантированного им Конституцией Российской Федерации права участвовать в осуществлении местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей, включая право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления, законодатель - в силу требований статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации - не вправе допускать необоснованных ограничений и искажения самой сути этих прав, с тем чтобы они не утратили свое реальное содержание. Вместе с тем, по смыслу статьи 3 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 19, 32, 130, 131 и 132, он обладает дискрецией в выборе соответствующих механизмов, средств и методов, определяемой, в частности, историческими условиями, складывающимися на том или ином этапе развития страны (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 2006 года N 7-П), что позволяет ему при регламентации избирательных процедур принять решение, от которого зависит, будет ли избирательная система мажоритарной, пропорциональной или смешанной.

Европейская хартия местного самоуправления, исходя в том числе из наличия выборных органов как неотъемлемого атрибута местного самоуправления и из таких его отличительных признаков, как максимальная приближенность к населению и масштаб территориальных образований, в которых оно осуществляется, и, соответственно, ориентируясь на организацию преимущественно коммунального (поселенческого) самоуправления, вместе с тем не содержит положений, определяющих допустимость ограничений в использовании на муниципальных выборах какой-либо из избирательных систем, а следовательно, оставляет на усмотрение государства осуществление - с учетом общей природы местного самоуправления - собственного правового регулирования избирательных прав граждан применительно к муниципальным выборам.

Европейский Суд по правам человека также признает за государством значительные пределы усмотрения при регулировании избирательной системы и полагает, что избирательное законодательство конкретной страны должно оцениваться в свете ее политического развития, а потому определенные детали, недопустимые в рамках одной избирательной системы, могут быть оправданны в другой, по крайней мере при условии обеспечения законодательной властью свободного волеизъявления народа (постановление от 2 марта 1987 года по делу "Матье-Моэн (Mathieu-Mohin) и Клерфейт (Clerfayt) против Бельгии").

Использование на муниципальных выборах различных видов избирательных систем, включая пропорциональную, само по себе не свидетельствует об отступлении от принципов всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, не противоречит Конституции Российской Федерации и, как показывает мировой опыт, в своей основе совместимо с соответствующими общепризнанными принципами и нормами международного права, в том числе закрепленными Международным пактом о гражданских и политических правах (статья 25) и Конвенцией о защите прав человека и основных свобод (статья 3 Протокола N 1), а также Конвенцией о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств от 7 октября 2002 года, согласно пункту 3 статьи 1 которой право гражданина избирать и быть избранным закрепляется в конституции и (или) законах, а законодательное регулирование порядка выборов (избирательные системы) не должно ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные и (или) законодательные гарантии их реализации или носить дискриминационный характер.

Выбор того или иного вида избирательной системы и закрепление в законе соответствующих избирательных процедур, являясь вопросом политической целесообразности, зависит от конкретных социально-политических условий и особенностей общественного развития страны на том или ином историческом этапе (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 20 ноября 1995 года N 77-О). Следовательно, законодатель - исходя из того, что свободные и справедливые выборы, в том числе в органы местного самоуправления, как одна из основ конституционного строя Российской Федерации, предполагают необходимость их проведения с разумной периодичностью в условиях состязательности и открытости, - обязан устанавливать такое правовое регулирование в этой области, которое надлежащим образом гарантировало бы избирательные права граждан и легитимацию органов публичной власти, формируемых по итогам демократических выборов, не допуская искажения результатов волеизъявления избирателей.

При этом законодательное регулирование видов избирательных систем, в рамках которых происходит формирование состава представительных органов муниципальных образований, должно соотноситься с конституционной природой местного самоуправления как наиболее приближенного к населению уровня публичной власти и предназначенного для осуществления совместной, под свою ответственность деятельности граждан на территории муниципального образования и решения именно вопросов местного значения с учетом исторических и иных местных традиций.

2.2. В соответствии с правовой позицией, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 16 июля 2007 года N 11-П, содержательной характеристикой демократии, как она закреплена в Конституции Российской Федерации, являются идеологическое и политическое многообразие, многопартийность, а сами политические партии представляют собой институт, необходимый для ее функционирования в рамках федеративного правового государства и в формах, установленных Конституцией Российской Федерации; деятельность политических партий непосредственно связана с организацией и функционированием публичной (политической) власти, они включены в процесс властных отношений и в то же время, будучи добровольными объединениями в рамках гражданского общества, выступают в качестве необходимого института представительной демократии, обеспечивающего участие граждан в политической жизни общества, политическое взаимодействие гражданского общества и государства, целостность и устойчивость политической системы.

Поскольку провозглашенное в преамбуле Конституции Российской Федерации и структурированное в ряде ее статей, прежде всего в статье 3, осуществление власти в Российской Федерации ее гражданами, составляющими в своей совокупности многонациональный народ Российской Федерации, предполагает формирование политической воли народа, определяющей деятельность публичной власти, именно политические партии, на которые возложена соответствующая публичная функция, содействуют, по смыслу статьи 13 Конституции Российской Федерации, процессу волеобразования народа в условиях открытости и свободы создания и деятельности самих политических партий, отвечающих конституционным критериям демократии, что, в свою очередь, требует согласованного функционирования избирательной системы и многопартийной политической системы, способной адекватно выражать интересы и потребности общества как в Государственной Думе, являющейся, по смыслу Конституции Российской Федерации, организационной формой представительства воли и интересов многонационального народа Российской Федерации, так и в представительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органах муниципальных образований.

3. Конституция Российской Федерации, закрепляя самостоятельность местного самоуправления как необходимый элемент его конституционно-правового статуса, одновременно исходит из того, что местное самоуправление должно осуществляться в соответствии с общими принципами его организации, установление которых составляет совместное ведение Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72, пункт "н" части 1). При этом регулирование и защиту прав и свобод в сфере местного самоуправления Конституция Российской Федерации относит к ведению Российской Федерации, по предметам которого принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации (статья 71, пункт "в"; статья 76, часть 1), а к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, по предметам которого издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, - защиту этих прав и свобод (статья 72, пункт "б" части 1; статья 76, часть 2).

3.1. Конкретизируя приведенные конституционные положения, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляет государственные гарантии осуществления местного самоуправления в Российской Федерации, а также общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы его организации, в рамках которых устанавливаются и правовые основы проведения муниципальных выборов, включая возможность использования той или иной избирательной системы.

В соответствии с частью 3 статьи 23 названного Федерального закона (в редакции, введенной Федеральным законом от 20 марта 2011 года N 38-ФЗ) федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации устанавливаются гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения результатов муниципальных выборов; на законодателя субъекта Российской Федерации возложено также установление видов избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, а также порядка их применения; выбор же оптимальной избирательной системы для конкретного муниципального образования, под которой понимаются условия признания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов допущенными к распределению депутатских мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов, и ее закрепление в уставе данного муниципального образования осуществляются самим местным сообществом.

По смыслу приведенных положений, реализация определенных ими регулятивных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области муниципальных выборов, по общему правилу, связана с необходимостью установления нескольких (альтернативных) видов избирательных систем, из которых местные сообщества самостоятельно выбирают наиболее приемлемую и соответствующую местным условиям избирательную систему и закрепляют ее в своих уставах.

При этом решение законодателя субъекта Российской Федерации во всяком случае должно быть обоснованным и учитывать объективные обстоятельства, влияющие на формирование и развитие муниципальных отношений, что и при отсутствии соответствующего прямого предписания в части 3 статьи 23 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 20 марта 2011 года N 38-ФЗ) предполагает возможность закрепления в соответствующем законе субъекта Российской Федерации условий, определяющих выбор муниципальным образованием той или иной избирательной системы, таких как вид самого муниципального образования, численность избирателей, число депутатских мандатов, которые должны быть замещены в соответствии с требованиями конкретной избирательной системы, и т.д.

Такое законодательное регулирование, основанное на конституционном разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации и не исключающее возможность применения на муниципальных выборах пропорциональной избирательной системы, призвано обеспечивать надлежащие условия для реализации конституционных избирательных прав граждан и в то же время гарантировать самостоятельность местного самоуправления и как таковое не противоречит Конституции Российской Федерации.

3.2. В соответствии с требованиями статьи 23 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Закон Челябинской области "О муниципальных выборах в Челябинской области" в статье 9 предусматривает возможность проведения выборов депутатов представительного органа муниципального образования с применением любой из трех избирательных систем - мажоритарной, смешанной и пропорциональной и закрепляет право муниципального образования самому определить предпочтительный для него вид избирательной системы, ни один из которых не предполагает отступления от принципов всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

То обстоятельство, что беспартийные граждане в случае применения на муниципальных выборах пропорциональной избирательной системы не обладают правом самовыдвижения, не ставит их в неравное положение с гражданами, являющимися членами политических партий, которые в таком случае также не обладают правом самовыдвижения. Поскольку право участвовать в выдвижении кандидатов и списков кандидатов входит в нормативное содержание избирательных прав граждан (подпункт 28 статьи 2 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"), при пропорциональной избирательной системе за всеми гражданами - как беспартийными, так и членами политических партий - признается право в установленном законом порядке инициировать включение своей кандидатуры в список кандидатов. Исходя из этого Закон Челябинской области "О муниципальных выборах в Челябинской области" предусматривает в статье 21.1, что гражданин, не являющийся членом политической партии, вправе обратиться в любую политическую партию (региональное отделение, иное структурное подразделение) с предложением о своем включении в список кандидатов. Члены политических партий также в установленном законом и партийным уставом порядке вправе добиваться включения своей кандидатуры в список кандидатов, выдвигаемый партией, членами которой они являются. Обращаться в иные партии, в отличие от беспартийных граждан, они не вправе и, как следствие, в случае, если их партия примет решение не участвовать в тех или иных выборах, по сути, не имеют возможности участвовать в выдвижении списков кандидатов.

Такое законодательное регулирование, предоставляющее муниципальному образованию возможность самостоятельно выбрать наиболее предпочтительный для него вид избирательной системы из числа установленных в законе субъекта Российской Федерации (при том что этому выбору обязательно должно предшествовать выявление мнения населения) и учитывающее объективные особенности политического самоопределения граждан, обусловленные их свободным осознанным выбором, согласуется с гарантированной Конституцией Российской Федерации самостоятельностью местного самоуправления и не нарушает равенство избирательных прав граждан.

Назад Оглавление Вперед


Новости
| Европейская конвенция | Европейский Суд | Совет Европы | Документы | Библиография | Вопросы и ответы | Ссылки


© Council of Europe 2002  Разработка: Компания "ГАРАНТ"
Проект финансируется при поддержке
Правительства Соединенного Королевства